Le 9 novembre 2023, l’Australie et les Tuvalu ont signé le premier traité de réinstallation climatique au monde. Tuvalu est un État insulaire du Pacifique d’une superficie de seulement 26 kilomètres carrés, dont plus de la moitié de la population vit sur l’atoll de Funafuti. Son altitude moyenne est inférieure à 2 mètres au-dessus du niveau de la mer et il est profondément menacé par le changement climatique. Le Traité d’Union Falepili Australie-Tuvalu prévoit une « voie de mobilité humaine » qui permettra aux citoyens de Tuvalu de : (a) vivre, étudier et travailler en Australie ; (b) accéder à l’éducation australienne, à la santé, aux principaux revenus et au soutien familial à l’arrivée » (article 3). Les rapports politiques suggèrent que même si les 11 200 citoyens de Tuvalu seraient éligibles à la réinstallation, un quota de 280 par an sera autorisé à migrer « pour éviter une fuite des cerveaux des travailleurs qualifiés ». Néanmoins, la moitié du territoire de Funafuti pourrait être submergée à marée haute d’ici 2050. Également d’une importance potentiellement profonde en termes de pratique des États, l’article 2(b) reconnaît que « le statut d’État et la souveraineté de Tuvalu perdureront, ainsi que les droits et devoirs qui y sont inhérents ». sera maintenu, malgré l’impact de l’élévation du niveau de la mer liée au changement climatique. Le reste de ce bref commentaire évaluera le contexte dans lequel cet accord remarquable a été conclu et examinera ses implications pour le droit international et la pratique de l’adaptation à l’élévation du niveau de la mer et au changement climatique.

Comment en sommes-nous arrivés à ce point – et qu’est-ce que cela apporte à l’Australie ? Si le traité indique dans son préambule qu’il repose « sur le concept de Falépili qui évoque les valeurs traditionnelles de bon voisinage, de devoir de diligence et de respect mutuel », le bon voisinage de l’Australie dans le Pacifique a été une quantité variable. L’Australie, aux côtés du Royaume-Uni et de la Nouvelle-Zélande, a transformé la nation insulaire de Nauru en un paysage lunaire virtuel, en extrayant du phosphate au début du XXe siècle. L’Australie a ensuite utilisé Nauru comme site de détention et de traitement des demandeurs d’asile interdits en haute mer afin de se soustraire à ses obligations au titre de la Convention relative aux réfugiés. À son meilleur, l’Australie a aidé ses voisins du Pacifique dans des périodes de fragilité, comme en dirigeant la Mission d’assistance régionale aux Îles Salomon (2003-2017). Mais sur les questions liées au changement climatique, les relations entre l’Australie – un important exportateur de combustibles fossiles – et la région ont été pour le moins tendues. Lors d’un épisode particulièrement malheureux survenu en 2015, un haut ministre (aujourd’hui chef de l’opposition) a été surpris par un micro brûlant en train de plaisanter sur le fait que les dirigeants du Pacifique en visite étaient en retard à une réunion et avaient bientôt « de l’eau qui clapotait à leur porte ». Le gouvernement australien actuel a fait du rétablissement de bonnes relations avec ses voisins du Pacifique une priorité, le ministre des Affaires étrangères visitant les douze États du Forum des îles du Pacifique en autant de mois.

Cependant, le retour du bon voisinage australien ne se produit pas en vase clos. La conclusion par la Chine d’un accord de sécurité avec les Îles Salomon en 2022 est devenue un enjeu lors des élections fédérales de cette année-là et a renforcé l’impression que le gouvernement de l’époque avait détourné les yeux du Pacifique. Ce point de vue n’est pas tout à fait juste. L’impression selon laquelle il n’était pas dans l’intérêt de l’Australie d’être supplantée par la Chine en tant que partenaire de choix en matière de sécurité et d’aide au développement dans son propre voisinage n’était pas nouvelle. Cela avait déjà conduit, par exemple, à la construction en 2018-2019 du système de câbles de la mer de Corail reliant la Papouasie-Nouvelle-Guinée et les Îles Salomon à l’Australie par câble à fibres optiques avant que la Chine ne puisse fournir une cyber-infrastructure aussi critique. La contrepartie importante du Traité de l’Union Falepili est l’exigence de l’article 4(4) qui :

Tuvalu conclura mutuellement avec l’Australie tout partenariat, arrangement ou engagement avec tout autre État ou entité sur des questions liées à la sécurité et à la défense. Ces questions comprennent, sans toutefois s’y limiter, la défense, la police, la protection des frontières, la cybersécurité et les infrastructures critiques, notamment les ports, les télécommunications et les infrastructures énergétiques.

À première vue, cela donne à l’Australie un droit de veto potentiel sur un large éventail de questions liées aux relations extérieures de Tuvalu. La liste des questions couvertes reflète également fortement les priorités actuelles de l’Australie en matière de sécurité. Il convient également de noter qu’il ne s’agit pas d’un « traité d’union » au sens d’union politique : son court texte se limite en grande partie aux questions de changement climatique, de mobilité humaine et de sécurité.

Le traité constitue également une évolution significative dans la pratique juridique internationale relative au changement climatique. Premièrement, les articles 2(1) et 4 affirment et prévoient des recours pour le partagé le risque que le changement climatique fait peser sur « la stabilité, la sécurité, la prospérité et la résilience », confirmant les définitions antérieures de cette question au sein du Conseil de sécurité. Deuxièmement, l’article 2(2)(a) souligne l’importance du « désir du peuple de Tuvalu de continuer à vivre sur son territoire lorsque cela est possible et des liens profonds et ancestraux de Tuvalu avec la terre et la mer ». Cette continuation de la politique établie de longue date de Tuvalu est concrétisée par l’article 2(3), qui engage les deux parties à « aider les citoyens de Tuvalu à rester dans leurs foyers en toute sécurité et dignité, notamment en promouvant les intérêts d’adaptation de Tuvalu auprès d’autres pays, notamment par le biais de forums régionaux et internationaux ». Au-delà de lier l’Australie, cela suggère un manque persistant de la part des États touchés par l’élévation du niveau de la mer pour des « solutions » à l’élévation du niveau de la mer qui envisagent l’adhésion ou la fusion avec des entités plus grandes.

Troisièmement, et c’est le plus radical à nos yeux, l’engagement illimité en faveur de la résilience existentielle de Tuvalu énoncé à l’article 2(b) représente le premier rejet contraignant par un État de l’idée selon laquelle les terres habitables sont nécessaires à la continuité de l’État. À tout le moins, si Tuvalu devenait totalement inhabitable, son statut d’État serait assuré par rapport à l’Australie, formant ce que Rowan Nicholson a appelé un « État en contexte ». De manière significative, cela jette le doute sur les arguments des sceptiques, qui prétendent que les États se trouvant dans la position de l’Australie refuseraient probablement d’accepter des réfugiés climatiques lorsque la continuité de l’État est légalement assurée malgré l’élévation du niveau de la mer.

Cependant, si on les considère dans leur contexte global, les implications de l’article 2(b) du Traité de l’Union Falepili sont potentiellement encore plus importantes. Le 9 novembre 2023 également, le Forum des îles du Pacifique (PIF) a publié son Déclaration de 2023 sur la continuité de l’État et la protection des personnes face à l’élévation du niveau de la mer liée au changement climatique. Le paragraphe 12 de cette déclaration affirme que « le droit international soutient une présomption de continuité du statut d’État et n’envisage pas sa disparition dans le contexte de l’élévation du niveau de la mer liée au changement climatique », tandis que le paragraphe 13 déclare « que le statut d’État et la souveraineté des membres de le Forum des îles du Pacifique se poursuivra et les droits et devoirs qui y sont inhérents seront maintenus, malgré l’impact de l’élévation du niveau de la mer liée au changement climatique ». Lorsqu’on le place à côté de l’annonce faite en septembre de cette année, « que les États-Unis considèrent que l’élévation du niveau de la mer provoquée par le changement climatique induit par l’homme ne devrait faire perdre à aucun pays son statut d’État ou son adhésion aux Nations Unies… ou à d’autres organisations internationales ». , un modèle identifiable a commencé à émerger. Même ceux qui prétendent que le droit international ne prévoit pas actuellement la continuité existentielle des « États en perdition » (bien qu’il y ait de bonnes raisons de rejeter un scepticisme aussi « austère ») doivent admettre que le vent est en train de changer. Si davantage d’États adoptent la position de la Déclaration du PIF de 2023 et du Traité de l’Union de Falepili, il deviendra de plus en plus difficile de nier que, quoi qu’il ait pu être le cas autrefois, le droit international contemporain prévoit la résilience existentielle d’États comme Tuvalu, malgré les conséquences humaines. provoqué le changement climatique.

Image d’INABA Tomoaki (Creative Commons Attribution-Share Alike 2.0 Générique).