Le 16 février, le gouvernement portugais a annoncé un ensemble de mesures législatives visant à atténuer la pénurie de logements dans le pays. L’une des propositions avancées par le gouvernement est une interdiction des « nouvelles licences pour Airbnbs et autres locations de vacances à court terme ». Selon le plan du gouvernement, la délivrance de nouvelles licences sera interdite, « à l’exception des hébergements ruraux dans les communes de l’intérieur où il n’y a pas de pression urbaine et où ils peuvent contribuer au dynamisme économique du territoire ». Le gouvernement a également annoncé que les licences actuelles sur les locations à court terme seront réévaluées en 2030, et que par la suite il y aura des réévaluations périodiques. Le gouvernement n’a pas encore officialisé son plan en tant que proposition législative officielle. Cependant, les mesures que le gouvernement a présentées jusqu’à présent sont préoccupantes car elles semblent constituer une restriction disproportionnée à la libre prestation de services telle qu’établie par le droit européen.

Tel qu’interprété par la Cour européenne de justice (ci-après CJE) dans Appartements Cali, la directive sur les services (directive 2006/123/CE) est applicable à la législation d’un État membre relative aux activités consistant en la location répétée à court terme (paragraphe 45). D’autre part, comme indiqué dans Visser VastgoedLes articles 9 à 13 de la directive sur les services s’appliquent aux « situations purement domestiques » (paragraphe 110).

Par conséquent, la législation nationale qui soumet l’exercice de la location à court terme à une autorisation préalable – comme le plan proposé par le gouvernement portugais – est couverte par le concept de «régime d’autorisation», établi en vertu de l’article 4 de la directive sur les services (paragraphe 53 ) et devrait, par conséquent, se conformer aux articles 9 et 10 de ladite directive.

Article 9 de la directive sur les services

Conformément à l’article 9 de la directive sur les services, un régime d’autorisation : a) ne peut pas discriminer le fournisseur en question ; b) elle doit être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général ; et c) l’objectif poursuivi ne peut être atteint au moyen d’une mesure moins restrictive.

En ce qui concerne l’exigence de l’article 9, paragraphe 1, point b), en Appartements Cali, la CJUE a identifié « au moins trois intérêts publics que les autorités des États membres peuvent invoquer en relation avec le marché de la location à court terme » : la protection de l’environnement urbain (paragraphe 67) ; objectifs de politique sociale (paragraphe 67); ou ‘[r]exigences relatives à la politique du logement social et visant à lutter contre la pression foncière » (paragraphe 68).

La proposition du gouvernement portugais invoque des objectifs de politique sociale et a pour objectif de lutter contre la pénurie de logements. Par conséquent, elle pourrait être considérée comme justifiée par «une raison impérieuse d’intérêt public», comme l’exige l’article 9, paragraphe 1, point b), de la directive sur les services. Toutefois, en vertu de l’article 9, paragraphe 1, sous c), de la directive «services», les régimes d’autorisation doivent également être proportionnés à l’objectif poursuivi.

Dans Appartements Calile régime d’autorisation français était « (matériellement) limité à des activités de location spécifiques et était (géographiquement) limité aux communes densément peuplées connaissant des tensions sur le marché locatif », et par conséquent, la CJCE a estimé que cette exigence était respectée (paragraphe 75).

La législation française excluait de son champ d’application les logements qui constituaient la résidence principale du bailleur (§ 72) et elle se limitait à un certain nombre de communes densément peuplées qui connaissaient, comme le prouvent les études présentées par le gouvernement français, des tensions sur le marché du logement locatif à la suite d’une augmentation des locations répétées de courte durée de logements meublés à une clientèle de passage qui n’y a pas élu domicile (§ 73).

En comparaison, le régime d’autorisation du gouvernement portugais n’est pas limité aux logements qui ne sont pas la résidence principale du bailleur et il n’est pas non plus limité aux municipalités densément peuplées qui connaissent des tensions sur leurs marchés du logement. Compte tenu des documents officiels publiés jusqu’à présent, le régime d’autorisation du gouvernement couvrira toutes les locations à court terme en cours, puisqu’il a annoncé qu’en 2030, toutes les licences seront réévaluées. D’autre part, les nouvelles licences dans les zones du pays qui ne sont pas actuellement soumises à la pression immobilière nécessiteront également une autorisation du gouvernement.

Contrairement à la législation française en la matière, le régime d’autorisation du gouvernement portugais sur les locations de courte durée n’est donc ni matériellement ni géographiquement limité aux logements qui pourraient être considérés comme aggravant les problèmes actuels du marché du logement. Par conséquent, ce régime d’autorisation semble enfreindre l’article 9, paragraphe 1, point c), de la directive sur les services, car il n’est pas proportionné à l’objectif poursuivi.

Article 10 de la directive sur les services

Comme indiqué ci-dessus, les conditions avancées par le gouvernement portugais pour l’autorisation de nouveaux logements en location de courte durée sont les suivantes :

a) Il doit s’agir d’hébergements ruraux ;

b) Ils doivent être situés dans des municipalités de l’intérieur ;

c) Il ne doit pas y avoir de pression urbaine dans ces communes de l’intérieur ;

d) Et ils doivent « contribuer au dynamisme économique du territoire ».

Or, aux termes de l’article 10, paragraphe 1, de la directive «services», «les régimes d’autorisation sont fondés sur des critères qui empêchent les autorités compétentes d’exercer leur pouvoir d’appréciation de manière arbitraire». L’exigence avancée par le gouvernement portugais selon laquelle les locations à court terme doivent « contribuer au dynamisme économique du territoire » est particulièrement opaque et semble contraire à l’article 10, paragraphe 1, puisqu’elle permet l’arbitraire des pouvoirs publics. C’est aussi une exigence contradictoire. La location à court terme est considérée comme un « service » en droit européen, puisque ce concept englobe « toute activité économique non salariée, normalement fournie contre rémunération » (paragraphe 33 de Appartements Cali). Comment une location de courte durée pourrait-elle ne pas contribuer au « dynamisme économique du territoire » ?

Conclusion

À la lumière de ce qui précède, la proposition du gouvernement portugais ne semble pas conforme à l’article 9, paragraphe 1, point c), à l’article 10, paragraphe 1, et à l’article 10, paragraphe 2, point c) de la directive sur les services. Le régime d’autorisation présenté par le Gouvernement n’est pas proportionné à l’objectif poursuivi. En revanche, ses critères n’empêchent pas les autorités compétentes d’exercer leur pouvoir d’appréciation de manière arbitraire.

La hausse des prix de l’immobilier dans l’Union européenne a poussé les gouvernements nationaux à agir. Cependant, les libertés fondamentales établies par les traités ne doivent pas être compromises par la précipitation du législateur.