Le 28 mars 2023, le Comité international olympique (CIO) a publié de nouvelles recommandations à l’intention des fédérations sportives internationales (FI) et des organisateurs d’événements sportifs internationaux et a plaidé pour la réadmission des athlètes titulaires d’un passeport russe ou biélorusse aux compétitions internationales. En plus des conditions déjà proposées par le CIO en janvier 2023 pour admettre les athlètes russes et biélorusses qui ne soutiennent pas activement la guerre uniquement en tant qu’ »athlètes neutres » (sans drapeaux, ni hymne), le CIO recommande désormais d’exclure également les athlètes qui sont sous contrat à l’armée russe ou biélorusse ou aux agences de sécurité nationale des compétitions internationales. Le durcissement des conditions de participation est un pas dans la bonne direction. Des considérations relatives aux droits de l’homme plaidaient en faveur du maintien de l’exclusion. J’ai développé cela en détail dans un avis juridique (pour un résumé en anglais, voir ici) pour la Confédération allemande des sports olympiques, qui continue de s’opposer à la participation d’athlètes russes et biélorusses. Ce qui est décisif, c’est que l’évaluation des droits de l’homme du CIO s’écarte des normes communes des droits de l’homme en matière de discrimination. La protection des droits de l’homme des athlètes ukrainiens ainsi que la prévention de l’instrumentalisation des événements sportifs à des fins de propagande de guerre russe constituent des motifs légitimes pour l’inégalité de traitement fondée sur la nationalité. Cependant, il n’est pas trop tard pour reconnaître l’importance de ces objectifs. Les recommandations du CIO n’anticipent pas sa propre décision d’autoriser les athlètes russes et biélorusses à participer aux Jeux Olympiques de Paris 2024 ou aux Jeux Olympiques d’hiver de Milan Cortina 2026. De plus, les différentes FI sont responsables de manière autonome de prendre une décision sur la réadmission des athlètes russes et biélorusses. Athlètes biélorusses.
De l’équilibrage à l’interdiction absolue
En réaction directe au déclenchement de la guerre d’agression de la Russie contre l’Ukraine, la commission exécutive (CE) du CIO avait publié une résolution recommandant, entre autres, que les FI et les organisateurs d’événements sportifs n’invitent ni n’autorisent la participation d’athlètes russes et biélorusses et officiels dans les compétitions internationales. Il s’agissait de protéger l’intégrité des compétitions sportives mondiales et pour la sécurité de tous les participants. Un grand nombre de fédérations internationales ont suivi cette recommandation. Cependant, en janvier 2023, le CIO a commencé à délibérer sur les voies d’une réadmission. L’une des principales raisons était qu’en septembre 2022, la Rapporteuse spéciale des Nations Unies dans le domaine des droits culturels, Alexandra Xanthaki, et la Rapporteuse spéciale des Nations Unies sur les formes contemporaines de racisme, de discrimination raciale, de xénophobie et d’intolérance qui y est associée, E. Tendayi Achiume, avaient adressé une lettre au président du CIO, Thomas Bach. Les rapporteurs spéciaux ont exprimé leur « sérieuse préoccupation » concernant l’interdiction des athlètes et officiels russes et biélorusses des compétitions internationales, sur la seule base de leur nationalité et ont vu de « graves problèmes de non-discrimination ».
Dans une annexe de leur lettre, les rapporteurs spéciaux ont expliqué la norme d’examen des droits de l’homme applicable aux questions de discrimination. Ils ont écrit que :
« d) un traitement différencié fondé sur des motifs interdits sera considéré comme discriminatoire à moins que la justification de la différenciation ne soit raisonnable et objective. Cela comprendra une évaluation visant à déterminer si le but et les effets des mesures ou omissions sont légitimes, compatibles avec les normes des droits de l’homme et uniquement dans le but de promouvoir le bien-être général dans une société démocratique. En outre, il doit exister un rapport clair et raisonnable de proportionnalité entre le but recherché et les mesures ou omissions et leurs effets.
Cette norme de contrôle correspond à la norme commune telle qu’établie, par exemple, par le Comité des droits de l’homme des Nations Unies dans son observation générale 18. Étant donné que l’inégalité de traitement est fondée sur la nationalité des athlètes, selon la CEDH dans l’affaire Andrejeva c. . Lettonie, il doit y avoir des « raisons très sérieuses » pour justifier une telle différence de traitement.
En un mot, cette norme d’examen signifie que le CIO et les FI doivent démontrer des objectifs légitimes solides poursuivis par l’exclusion, les mettre en balance avec les intérêts conflictuels des athlètes russes et biélorusses et trouver un équilibre proportionné. La réadmission sous conditions constitue un moyen moins contraignant, mais qui doit cependant être tout aussi adapté à la poursuite de ces finalités. Dans des décisions relatives à l’article 14 CEDH, la Cour EDH a reconnu des buts légitimes particulièrement pertinents pour justifier l’exclusion, tels que la protection des droits de l’homme d’autrui (Khamtokhu et Aksenchik c. Russie [GC]) ou le rétablissement de la paix (Sejdić et Finci c. Bosnie-Herzégovine [GC]).
Lorsque le CIO a communiqué ses nouvelles recommandations le 28 mars 2023, cette norme de contrôle semblait avoir complètement changé. Pour définir le cadre des droits de l’homme appliqué, le CIO s’est référé à une déclaration que la rapporteuse spéciale des Nations unies dans le domaine des droits culturels, Alexandra Xanthaki, avait faite lors d’une consultation téléphonique avec des athlètes tenue le vendredi 24 mars 2023. Ici, elle a déclaré que :
« La discrimination directe n’est pas une zone grise du droit international. C’est un domaine très clair du droit international – il ne devrait pas exister. C’est quelque chose qui lie tous les États et tous les individus. Il est en fait si important que l’interdiction de la discrimination raciale directe soit « [a] norme impérative du droit international ». Nous l’avons mis là avec l’interdiction du génocide, l’interdiction de l’esclavage, l’interdiction de la torture, etc. Pour cette raison, ce que j’ai dit au CIO, et ce que je suis très ouvert à dire aux États, c’est que la couverture L’interdiction des athlètes et artistes russes et biélorusses ne peut pas continuer. C’est une violation flagrante des droits de l’homme. »
Cette position implique que le droit de ne pas être traité différemment en raison de la nationalité est un droit absolu. Le CIO soutient, en accord avec le rapporteur spécial Xanthaki, que la réadmission des athlètes russes et biélorusses est une conséquence impérative que le CIO et les FI doivent tirer afin de faire respecter les droits de l’homme.
Norme commune d’examen des droits de l’homme pour la question de l’exclusion
D’après la norme commune d’examen des droits de l’homme telle que résumée ci-dessus et telle que définie initialement par les rapporteurs spéciaux, cela n’est pas correct. En effet, l’interdiction de la discrimination raciale fait partie de ce que l’on peut appeler les « règles supérieures du droit international public », telles qu’elles ont été élaborées dans le contexte de l’apartheid dans le quatrième rapport sur les normes impératives du droit international général (jus cogens ) par le Rapporteur spécial Dire Tladi. Cependant, même cela ne change rien au fait que le droit de ne pas être traité différemment sur la base de la nationalité n’est pas absolu. Le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale, qui est l’organe compétent des Nations unies pour statuer sur les questions de discrimination raciale, a déclaré dans la recommandation générale XXX ainsi que dans la recommandation générale n° 32 qu’il peut y avoir une « justification objective et raisonnable » à une traitement différentiel fondé sur la nationalité. Ce critère de contrôle a même été invoqué par la Russie elle-même dans l’affaire AH et autres c. Russie, tranchée par la CEDH en 2017. La Russie a justifié une loi nationale sur l’adoption, qui excluait les citoyens américains en raison de leur nationalité, en se référant à des critères objectifs. et des motifs raisonnables de cette inégalité de traitement. Il n’y a aucune raison pour que cette norme commune des droits de l’homme ne soit plus valide.
Il s’ensuit que le CIO et les FI ont cherché à prendre au sérieux les droits de l’homme légitimes pertinents, qui justifient l’exclusion des athlètes russes et biélorusses et façonnent la question de leur réadmission. Comme je l’ai expliqué ailleurs, pendant une guerre d’agression en cours, un objectif légitime important est de protéger les droits de l’homme du groupe d’athlètes le plus vulnérable, c’est-à-dire les droits de l’homme des athlètes ukrainiens. Cela concerne leur droit fondamental à la santé mentale, la protection de leur dignité, ainsi que leur propre droit à participer sans perturbation à des sports en tant qu’expression de la vie culturelle, et leur droit de participer à des compétitions internationales avec une participation russe et biélorusse. Le président du Comité national olympique russe, Stanislav Posdnyakov, aurait déclaré que ce serait un honneur pour chaque athlète russe s’il pouvait contribuer au succès de la guerre. Cela montre un lien étroit entre le sport et la propagande de guerre. Pour défendre le postulat olympique de paix qui guide le sport international (principe fondamental 2 de l’Olympisme), le deuxième but légitime est d’empêcher que les événements sportifs internationaux soient (abusés) utilisés à des fins de propagande de guerre russe.
Ces objectifs sont le critère pertinent pour évaluer les conditions proposées pour une réadmission des athlètes russes et biélorusses. L’approche du CIO n’aborde pas la question problématique de la propagande de guerre. Comment le CIO et les FI peuvent-ils empêcher que les victoires d’athlètes neutres de nationalité russe soient utilisées à des fins de propagande et contribuent à l’escalade de la guerre ? Que pensent les athlètes ukrainiens du concept de neutralité proposé ? Comment se sont-ils sentis lors d’événements sportifs auxquels des athlètes russes ont déjà participé ? La confrontation avec les athlètes russes a-t-elle un « effet paralysant » sur l’exercice de leurs propres droits humains ? Il y a beaucoup plus de questions ouvertes sur la praticabilité du concept de neutralité du CIO. Tant que le CIO et les FI ne pourront apporter de réponses satisfaisantes à ces questions pressantes, tout plaide pour le maintien de l’exclusion.